建设高质量的基本公共教育服务体系

北京师范大学中国教育政策研究院副院长、教授 薛二勇

　　当前，我国教育的主要矛盾已经转化为社会对公平而有质量的教育需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾。解决不平衡不充分的问题是教育改革发展、建设高质量教育体系的突破点。不平衡主要体现为教育资源配置在区域、学校、群体、学段之间存在较大差异，从而使不同学生和不同群体占有的教育资源不均衡，进而影响其全面发展。不充分主要体现为教育质量的参差不齐和差异化发展，导致教育质量出现差异，进而影响学生发展的质量，造成不同学生之间发展的差距。在当前情况下，推进基本公共教育服务体系建设，成为解决教育发展不平衡不充分问题，建设高质量教育体系、支撑教育强国建设最重要的抓手。在高质量教育体系建设的关键时期，我国着眼实际、长远谋划，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（简称《意见》），全力打造具有中国特色的基本公共教育服务体系，正当其时。

　　一、基本公共教育服务建设的思想指引

　　《意见》明确指出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，坚持以人民为中心。以习近平同志为核心的党中央高度关注基本公共服务体系建设。党的十八大以来，习近平总书记多次发表关于教育公平、基本公共教育服务的系列重要论述。2014年，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第四次会议时强调，必须通过深化改革，促进教育公平、提高人才选拔水平，适应培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人的要求。[1] 2015年，习近平总书记在致国际教育信息化大会的贺信中谈到，我们将通过教育信息化，逐步缩小区域、城乡数字差距，大力促进教育公平，让亿万孩子同在蓝天下共享优质教育、通过知识改变命运。[2] 2016年，习近平总书记在看望北京市八一学校师生时强调，教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。[3] 2017年，党的十九大报告强调，要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。[4] 2019年，习近平总书记在京津冀三省市考察并主持召开京津冀协同发展座谈会时提出，要加快重大基础设施建设，配置教育、医疗、文化等公共服务功能，提高副中心的承载力和吸引力。[5] 2020年，习近平总书记主持召开教育文化卫生体育领域专家代表座谈会强调，要推进教育公平，促进学生德智体美劳全面发展，培养学生爱国情怀、社会责任感、创新精神、实践能力。[6] 2021年，习近平总书记在参加全国两会内蒙古代表团审议时强调，解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕，仍然任重道远。[7] 2022年，党的二十大报告提出，坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平。[8]

　　在不同场合和语境下，习近平总书记对基本公共教育服务体系建设提出了既有共性又有差异的要求。坚持以人民为中心发展教育、落实立德树人根本任务是推进基本公共教育服务的根本标准和基本要求，注重教育从规模增长到质量提升是基本公共教育服务的建设方向和着力之处，持续深化改革、以教育信息化为抓手构筑基本公共教育服务的思路方法和未来路径，凸显了基本公共教育服务体系建设在教育事业中的战略性、全局性、先导性地位。习近平总书记不仅对基本公共教育服务的顶层设计进行了长远谋划，同时也对基本公共教育服务的基层探索指明了具体方向。

　　构建优质均衡的基本公共教育服务体系是落实习近平总书记关于教育公平系列重要论述的战略部署，充分体现了习近平总书记对基本公共教育服务的期待和要求。同时，在政策执行过程中，要进一步以习近平总书记关于教育的重要论述为指导，确保基本公共教育服务的推进方向和路径正确。

　　二、优先建设基本公共教育服务体系

　　《意见》规定，坚持优先保障，在经济社会发展规划、财政资金投入、公共资源配置等方面优先保障基本公共教育服务。基本公共教育服务体系建设具有很强的正外部性，这为解决现实中的教育发展不平衡不充分问题，实现更深层次的教育公平、社会公正提供了可能。正外部性决定了基本公共教育服务体系建设必然是一个长期和渐进的过程，再加上教育效果的显现具有长期性和滞后性，在这种情况下将基本公共教育服务体系放在优先建设的地位至为重要。建立健全基本公共教育服务的标准体系，形成“以标准化促进均等化”的共识，在办学基本条件、教师资源配置的具体标准、经费投入和使用，以及学校治理、教师队伍建设、学生生源分配等方面建立明确的标准。

　　《意见》强调，加强基本公共教育服务标准化、专业化、法治化建设。明确基本公共教育服务体系建设的基础性标准是前提，坚持问题导向，确定科学合理的关键标准，协调多方资源达成教育标准，建立健全基本公共教育服务标准化制度设计规范。

　　资源配置直接影响基本公共教育服务供给的质量，影响政策目标的实现。在经济社会发展规划中，要提前谋划基本公共教育服务体系建设所需要的空间资源、经济资源和产业资源，预见性地进行配置，不断提升基本公共教育服务资源配置能力，做到合理而精准。建立政府、市场、社会等多元主体参与和发挥作用的基本公共教育服务供给机制，发挥政府作为教育财政直接供给者和主导者的作用，采取多种形式有序有效引导和吸纳社会资源投入、参与基本公共教育服务资源配置。任何教育改革都不是一蹴而就的，在优先发展的过程中，要注意节奏和步骤，做到量力而为、尽力而为、渐进推进。

　　由于近代以来我国经济、社会发展呈梯度发展格局，不同区域和地区的财政能力、教育规模和经费支出不同，导致教育质量在客观上存在区域差异。因此，优先发展应该是不同区域的差异而有质量的发展，保障基本公共教育服务体系的建设和社会、经济、产业、人口等保持相互协调、相互支撑的状态。

　　三、深入推进义务教育的优质均衡发展

　　《意见》明确，全面保障义务教育优质均衡发展。义务教育是基本公共教育服务体系建设的重中之重，这是由义务教育的本质所决定的。从性质来看，义务教育本身属于基本公共教育服务。公益性是其第一属性，坚持教育的公益性是教育本质和功能的内在要求。在义务教育阶段，在办学条件、师资队伍、财政保障等方面都要坚持公益性，既要从宏观布局上着眼推进义务教育的区域协调发展和城乡教育一体化；也要从微观感受出发，满足社会具体的教育需求，从缩小校际、群体和个体的教育差异入手推进义务教育的优质均衡发展。

　　1.持续推进学校标准化建设

　　《意见》要求，以推进学校建设标准化为重点，加快缩小区域教育差距。学校标准化建设是推进不同区域义务教育优质均衡发展的基本抓手，是社会公平的基石，有助于维持教育的底线公平，其关键要做好中央、省、市、县的资源配置，以县区为主，同时加大省级和市域统筹的力度，为经济欠发达县区的办学条件标准化进一步推进助力。在推进过程中要建立跟踪监测和评估机制，明确总体一致的基本框架和监测指标，同时保证教育、人社、住建、卫生等部门建设标准的一致性。

　　要重点抓好农村学校、流动人口子女学校等薄弱学校的标准化建设，避免建设过程中由于面子工程、政绩工程、上级倾斜扶持、招商引资等原因盲目加大教育投入，出现“豪华学校”建设现象，以确保办学条件标准不折不扣落实。

　　2.以城乡义务教育一体化发展为抓手推进城乡整体发展

　　《意见》强调，以推进城乡教育一体化为重点，加快缩小县域内城乡教育差距。城乡义务教育一体化发展是国家构建城乡互动共同发展格局的必然选择，助力和挖掘县乡发展潜力，确保不同地区学生享有公平而有质量的教育，提升教育普惠化程度。把城乡教育作为一个整体，充分发挥城市和乡村各自的优势，考虑当前我国在新型城镇化变动中人口迁移等因素，合理配置好教育资源。充分运用乡村振兴国家战略推进，借助政府政策支持，统筹规划、协调推进，建立健全城乡一体化基本公共教育服务体系，提高学有所教的水平。

　　着眼城乡一体化发展推动乡村教育振兴，科学合理并考虑长远配置农村和城市的教育资源，以发展性、动态调整性原则科学配置农村和城市的教育资源，有效解决农村教育空心化、城镇教育拥挤化的问题，畅通城乡教育要素流动渠道，增强城镇教育辐射带动作用，逐步消除农村与城镇在教育起点上的差距，完善教育公平公正的现实基础，整体提高城乡教育质量。

　　3.深入推进区域内不同学校之间的教育过程公平、教育结果公平

　　《意见》规定，加快校际均衡发展。经过多年努力，教育机会公平问题已基本得到解决，对教育过程公平、教育结果公平的追求成为当前教育公平的主要观照点，社会对教育的感受度、获得感主要取决于不同学校之间的公平。学校作为义务教育优质均衡发展的基础单元，是依靠政府和社会等外部力量得以发展的他组织，也是依靠自身办学改革、对标教育发展新要求拓展自身生存空间的自组织。不同特点和类型的学校通过外力充实教育资源，同时提高内部教育资源利用效率，满足优质均衡发展要求，提高教师的内驱力，适应受教育者的个性化需求，培养各级各类人才。内外力量有机结合，实现教育过程公平和教育结果公平，满足社会多样化基本公共教育服务需要，实现教育与国民经济和社会主义现代化建设的相互促进。县区顶层设计与学校积极探索相结合，优化不同学校之间的教师资源配置，提高学校的管理水平、教学科研质量，鼓励不同学校以特色文化为抓手，促进不同学校个性化发展，努力办好每一所学校。

　　4.建立健全教育的关爱制度

　　《意见》规定，以推进教育关爱制度化为重点，加快缩小群体教育差距。教育关爱制度建设是系统工程，为处境不利学生发展提供更多照顾和可能性，需要各方配合协调、精准发力，方可取得成效。针对人口迁移和流动必然会产生的随迁子女问题，要因地制宜加强对其保护和提供必要的额外教育，以弥补家庭教育、课外教育不足导致的学习习惯不良和能力不足。对有特殊教育需要的学生要建立特别的关爱制度，充分发挥教育对全面发展的人的支撑作用，以使具有不同智力水平、非智力性因素的学生都能得到适合自己的发展，真正建立起人人都能通过教育而出彩的体系。

　　5.保障民族地区教育高质量发展

　　《意见》规定，全面改善民族地区办学条件，整体提升办学水平。民族地区义务教育发展既制约整体教育质量发挥，又关乎国家稳定和民族团结进步。鉴于我国大部分民族地区属于经济欠发达、边远艰苦地区，因此在基本公共教育服务体系建设中要把民族地区的师资配备、学校建设、教育品质提升放在极其重要的位置，大力推动民族地区教育数字化发展、教育理念变革和实践模式创新，提高民族地区基本公共教育服务的可及性和质量。努力将国家扶持增强民族地区基本公共教育服务的外源性改革力转化为民族地区内部基本公共教育服务现代化建设的内驱力，建设具有自主性、能动性和创造性，满足各民族需求、适应各民族发展需要的中国特色社会主义基本公共教育服务体系，切实提升民族地区的教育水平和质量，提高民族地区学生的教育获得感、幸福感和安全感，促进民族地区教育可持续发展和质量提升。

　　四、建立健全科学精准的学生资助体系

　　《意见》提出，确保家庭经济困难学生资助全覆盖，完善覆盖全学段学生资助体系。基本公共教育服务面向全体有需求的学生提供，其核心在于保障供给的规模和质量，满足学生接受高质量教育的需求，关键抓手在于建立健全学生资助体系。完善的学生资助体系是一个国家公共服务能力和水平的直接体现，也是政府公共服务均等化程度的集中反映。不同家庭由于资源、禀赋、经济能力、教育水准等不同，导致占有的社会资源不同，尤其是对个别艰苦、经济困难家庭的学生来讲，以上因素会对其接受的教育质量造成极大影响，需要借助政府等公共力量进行干预，基本手段是为其直接提供资助，建立经济补偿体系。

　　《意见》提出，提升学生资助精准化水平。我国不断推进资助体系建设的制度化和规范化，资助覆盖的范围要广，既要覆盖由于经济能力、资源占用本身导致的经济困难；也要关注由于身体机能、智力因素影响造成的学习困难；更要考虑从学前教育到义务教育、高中教育不同学段学生面临的特殊和突发困难，对其进行及时有效的资助。学校结合区域实际和学生情况，探索隐形资助实施模式，给予学生充分的人文关怀，在过程中既展示对学生的关怀和保护，又体现对学生的尊重和理解。

　　在推进基本公共教育服务的进程中，依靠宏观管理体系的“大水漫灌”和市场发展体系的“涓流效应”很难全面提高基本公共服务质量，要利用多种手段和技术提高资助的精准性，识别资助效果的关键影响因素，既要建立资助对象精准识别的机制，又要建立包括资助数额、时间和频率的精准资助机制，使有限的教育资源得到精准利用，提升资助效果，实现教育资助政策的精准化供给。

　　五、建设系统化基本公共教育服务体系

　　《意见》强调，统筹做好面向学生的其他基本公共服务。基本公共教育服务体系构建是系统化工程，涵盖教育发展的多个领域、多个阶段，其体系的完善程度直接关系德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人的培养，建设面向所有学生的其他公共教育服务子系统至关重要。

　　1.做好学生卫生健康和心理教育的服务

　　《意见》规定，加强学生卫生健康服务。卫生健康和心理教育关系到全面发展的身体、心理的协调，是学生全面发展的“阿基米德点”，具有基础性功能。保证学生的身心健康，使其养成良好的生活和学习习惯；建立学生知、情、意、行协同发展的支持体系，对学生心理健康进行常态化监测，为学生提供有针对性、时效性的指导。

　　2.做好公共文化教育设施的建设服务

　　《意见》规定，丰富公共文化体育服务。文化育人本质上是精神的传承和创造，要综合运用中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，培育全面发展的人。充分运用公共教育服务克服和减少学生在不同学校、家庭和社会文化资源不平衡不充分的状况，提升学生文化素养。

　　3.促进毕业生高质量就业创业

　　《意见》规定，做好毕业生就业创业服务。一方面，就业、创业是“贯通式全链条”选拔、培养和输送人才的末端，是学生接受教育的最终出口；另一方面，就业、创业是学生脱离学校自主成长的崭新开端，是学生踏入社会之后为社会做贡献，并在做贡献的过程中实现人生价值的重要阶段。人的劳动能力的全面发挥是人全面发展的重要领域，保证学生顺利就业、创业，以适应不同的劳动需求，顺利进入劳动市场和进行自主创业，才能最大程度地发挥教育效益，彰显人才培养质量。学生初入社会往往缺乏必要的基础资源，要在基本公共教育服务体系建设中推动学生毕业就业平台建设，为学生就业创业提供信息、渠道、资金等帮助，使其更好地就业，在可能的基础上以创业促进就业推进其更好发展。

　　注释：

　　[1] 共同为改革想招一起为改革发力群策群力把各项改革工作抓到位[N]. 人民日报，2014-08-19（001）.

　　[2] 习近平致信祝贺国际教育信息化大会开幕[N]. 人民日报，2015-05-24（001）.

　　[3] 全面贯彻落实党的教育方针努力把我国基础教育越办越好[N]. 人民日报，2016-09-10（001）.

　　[4] 习近平. 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N]. 人民日报，2017-10-28（001）.

　　[5] 稳扎稳打勇于担当敢于创新善作善成推动京津冀协同发展取得新的更大进展[N]. 人民日报，2019-01-19（001）.

　　[6] 习近平. 在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上的讲话[N]. 人民日报，2020-09-23（002）.

　　[7] 完整准确全面贯彻新发展理念铸牢中华民族共同体意识[N]. 人民日报，2021-03-06（001）.

　　[8] 习近平. 高举中国特色社会主义伟大旗帜  为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N]. 人民日报，2022-10-26（001）.